有關程序正義和形式主義

以前曾經聽人轉述了一句話，雖然來源不可考，但還滿有道理的。他說：「台灣公務員的戰力，大部份都只虛耗在文書作業上。」

這個文書作業就是公文。而似乎可以印證的是：從我當公務員的第一天起就不斷在各種場合或是溫和或是嚴厲地被教導、指正、告誡：公務員一定要依法行政。

所謂依法行政的重點恐怕不是在「法」而是在「依」，凡事一定要有依據，一定要援引法律，沒有法律就要找到相關的行政命令，沒有命令就要奉上級指示。而這個依據一定是有被做成什麼樣的正式紀錄。這個紀錄可以是某條法令，可以是上級機關的來函，可以是曾經內部簽准的事項，可以是口頭請示後做成的公務電話紀錄，不一而足。總之，就是那種經過層層蓋章核示的文件，簡稱公文。##ReadMore##

所以所謂戰力消耗在文書作業上，其實換句話說就是在追求程序和形式的正確。

其實依法行政是一個很重要的精神，也是客觀規範政府和人民之間權利義務關係的唯一途徑。但是實際在執行的時候其實是看不見什麼偉大的法治民主道理的。於是要執行某項業務或政策的時候，最先想到的一定不是效用、效益、或效率問題。而是長官一定會問的一句話就是：你這樣簽辦會不會有問題？

這個「有問題」也是大哉問，其中包含的意義至少有：會不會違反什麼規定? 會不會被主計或採購單位挑毛病? 時間足不足夠跑完所有公文流程? 要不要會某某處室的意見? 更有哲理的意義還包括：會不會違反行政倫理往上呈時好像不太禮貌? 會不會把後續的作業方式擬定得太僵硬反而有礙於推動? 當然也有：這句話好像不太通順? 這裡句點改成分號……種種的「有問題」。

見樹不見林嗎? 恐怕只看得到樹葉吧。

如果說整體的大方向政策是那片森林，那在政治和行政（或說政務和事務）分離的原則下，讓所屬分工的各單位只見到自己的樹，讓政府的機器在既定的制度下運轉（行政不就是這麼回事嗎），其實也是很理想的狀態。

但這種理想狀態的前題是主持政策的政務官必須真的看見整片森林，如此一來執行行政的事務官才能放心地顧好自己的樹。然而現在各級政府多見的是天馬行空的政策；天馬行空就算了，突如其來者更所在多有。

大方向的政策既欠缺事前有遠見的上位的計劃，於是或大或小種種業務往往都是選票導向、議員導向、利益導向地神來一筆就決定要推動了。在這種倉促之間趕辦的行政作業又如何能顧及繁瑣如牛毛的文書和程序? 為了趕辦上級交辦事項而出現作業瑕疵，因而必須用多好幾倍的心力和文書程序去說明、解釋、補辦，這也是每個基層公務員養成的必經之路。

好不容易想出解套的方法，擬好正式的文書簽辦上去，馬上又被指正：「你這樣簽辦會不會有問題? 」政府的行政常常陷入虛耗空轉和死結，或許大部份是這樣子的原因。